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31选7论坛:民營醫療機構監管背后的法律問題

時間:2016-08-11 15:21來源:光明網 

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  隨著新聞熱點的不斷交替,前段時間鬧得沸沸揚揚的莆田系醫院和百度推廣事件已經悄然淡出了人們的視線。但是對于法律人來說,由這件事所引發的對民營醫療機構法律制度和監管體制的反思還未結束,其背后更深層次的理論和法律問題逐漸浮現。

  民營醫院的公益性與營利性之辯

  由于長期以來對現行法律制度缺乏理解,又受到習慣性思維的影響,很多人認為即便不是國家舉辦的教科文衛體等公益性社會服務機構,也應當與事業單位一樣,屬于非營利性法人的范疇。這種將公益性與非營利性等同的認識是造成現實中一些民營社會服務機構屢受批判的根本原因。這就需要首先厘清公益性和營利性的關系,還公益性以本來面目。

  從“公益”本身的內涵來看,所謂“公益”是指追求不特定多數人的利益,受益人不能是一個封閉的團體或人群,公益事業要求其受益人是不特定的人群。與這種受益人的普遍性和開放性相對的另一類社會團體則是非公益的,如:行業協會成立的目的是為了同業間的互助和自律;一些聯誼會成立的目的是為了便于成員之間的交流,增進成員之間的友誼。國際上的公益事業一般包括慈善、宗教、教育、科研、文化等領域,但并不是說在上述領域內不能有營利性的機構存在。例如科研活動是公益性活動,但也存在著營利性的科研機構。這種機構與一般的公司企業在經濟性質上并無不同,因此營利性的科研機構不能享受與非營利機構同樣的稅收優惠,即使它享受國家規定的一定的稅收優惠,那也是屬于國家為鼓勵某種科研活動而實行的產業政策上的優惠。

  隨著社會事業體制改革的深度推進,教育、醫療、養老等公共物品都在一定的條件下經過轉化進入了市場,這時候的社會事業盡管是以私人物品或者準私人物品的面貌出現的,但它在實現私益的同時也實現了社會的公益,因此是一種市場化的公益行為??杉?,“非營利性”并不是公益性的內在規定性,而是不同歷史時期的政策法律賦予它的一種外加的性質。今年3月修改的《教育法》和《高等教育法》都已經刪除了“不得以營利為目的舉辦學校”的條款。

  營利性醫療機構具備形式合法性

  從相關政策立法來看,立法早已回應現實的需求讓營利性醫療機構獲得了合法性。1994年《醫療機構管理條例》首次用行政法規的方式提出“鼓勵多種形式興辦醫療機構”,使社會力量舉辦醫院有了法律依據,但是并未明確民營醫療機構的經營性質。到了2000年,為貫徹《關于城鎮醫藥衛生體制改革的指導意見》,實施醫療機構分類管理,促進醫療機構之間公平有序的競爭,衛生部等四部委頒發了《關于城鎮醫療機構分類管理的實施意見》,規定營利性和非營利性醫療機構采取不同的財政、稅收等政策和管理模式,允許營利性醫療機構“自主定價、自主經營、自負盈虧、照章納稅”。營利性醫療機構自此獲得了國家層面的正式認可。但為穩妥起見,該《實施意見》分別限定了營利性和非營利醫療機構的范圍,其中“城鎮個體診所、股份制、股份合作制和中外合資合作醫療機構一般定為營利性醫療機構”。

  隨著醫療衛生體制改革的不斷深入,這一范圍上的限定也逐步被打破,2010年《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的意見》中規定:“國家既鼓勵社會資本舉辦非營利性醫療機構,也支持舉辦營利性醫療機構。”“社會資本可按照經營目的,自主申辦營利性或非營利性醫療機構,依法登記,分類管理。”這說明,投資者在決定舉辦醫療機構時,享有在不同的經營性質中進行自主選擇的權利。

  2014年發布的《關于加快發展社會辦醫的若干意見》,要求優先支持社會資本舉辦非營利性醫療機構,加快形成以非營利性醫療機構為主體、營利性醫療機構為補充的社會辦醫體系。為充分激活社會資本辦醫的活力,進一步為社會辦醫松綁,國務院辦公廳在2015年又發布了《關于促進社會辦醫加快發展若干政策措施的通知》,規定各級相關行政部門要按照“非禁即入”原則,全面清理、取消不合理的前置審批事項,整合社會辦醫療機構設置、執業許可等審批環節,進一步明確并縮短審批時限,不得新設前置審批事項或提高審批條件,不得限制社會辦醫療機構的經營性質,鼓勵有條件的地方為申辦醫療機構相關手續提供一站式服務。

  營利性和非營利性民營醫院的監管重點

  根據我們在各級工商及民政網站上查詢的資料來看,民營醫院多數是以有限公司的形態登記為營利性法人,少部分以民辦非企業單位的形態登記為非營利性法人。

  對于公司制的民營醫院來說,它是通過市場化行為,在實現私益的同時來實現公益。因此對政府而言,關注點不應是這一類的民營醫院是否盈利,而是如何通過對醫療衛生領域中的營利性行為進行有效的規范,從而使這種經營性活動不致損害醫療衛生事業的公益性質,甚至與其公益性相一致,這才是監管部門要做的事。因此,盡快修訂已經實施了20多年的《醫療機構管理條例》,進一步明確監管部門的監管職責、監管內容、監管手段和法律責任就成為當前的首要任務。

  而對于民辦非企業單位性質的民營醫院來說,非營利的組織形態要求其運營時不能分紅,停辦時也不能收回剩余資產,國家因此給予相應的稅收優惠和財政補貼。但是由于1998年頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》相當簡單,登記管理部門(民政部門)與業務主管部門(衛生部門)缺乏有效的監管手段,也未能形成完善的監督網絡,結果導致不少的民營醫院打著非營利組織的幌子,享受著非營利組織的優惠政策,卻以經濟利益為導向,成為實際的營利機構。

  這一問題早已引起理論界和監管部門的注意,但是由于民辦非企業單位問題不僅涉及多部法律法規的修改和協調,而且也牽涉到多方面的利益考慮和博弈,遠非某一家政府部門所能主導和左右。因此自2008年被列入國務院立法計劃至今,在《慈善法》已經出臺,《民辦教育促進法》二審稿公開征求意見之際,民政部終于在近期發布了修訂草案,即《社會服務機構登記管理條例》的征求意見稿?!墩髑笠餳濉肪透鶻綬聰熳釙苛業囊恍┪侍庾鞒雋聳適鋇男薅?,其中特別增加了活動準則和財產管理一章,對社會服務機構財產的管理和使用(第三十七條)、接受和使用捐贈(第三十九條)、會計和審計監督(第四十條)、注銷和清算程序(第二十條至第二十五條)提出了明確的要求,以引導社會服務機構自我管理、依法自治,其主要目的就是為了加強對社會服務機構的非營利性監管。

  在社會事業領域中,社會資本對傳統公益事業的介入所帶來的公益性和營利性的沖突與協調、非營利性的監督與管理問題是世界各國都面臨的共同難題。從我國當前的現實來看,政府應嚴格區分不同的經營性質,對營利性民營醫院和非營利性民營醫院采取不同的監管措施,而不能因噎廢食搞一刀切?!?/p>

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